Рубль оборонного значения

Замминистра обороны Татьяна Шевцова полагает, что штрафные санкции не самоцель, главное – выполнение гособоронзаказа. Фото PhotoXPress.ru

С 1 июля вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и в ряд других законодательных актов, которые устанавливают принципиально новую систему взаимоотношений между заказчиками и исполнителями гособоронзаказа (ГОЗ). Но вначале было слово президента, который в Послании Федеральному собранию предложил рассматривать нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ как удар по национальной безопасности и призвал бороться с этим явлением так же бескомпромиссно и жестко, как с финансированием терроризма.

САКРАЛЬНЫЕ ЖЕРТВЫ НЕ НУЖНЫ

Как показывает опыт, вывести из себя главу государства, тем более на публике, не просто. Но тут случай особенный. Буквально накануне, в ходе традиционной встречи с руководством Минобороны, командующими родами и видами войск и с ведущими конструкторами оборонных предприятий, президенту доложили: оказывается, по некоторым позициям цены на заказанные оборонно-промышленному комплексу (ОПК) вооружения и военную технику (ВВТ) с момента начала работ выросли аж в 11 раз! Понятное дело, что такие рекорды в ценообразовании несопоставимы не только с инфляцией, но и вообще со здравым смыслом.

Но, похоже, у некоторых исполнителей ГОЗ, свято уверенных, что ради обороноспособности страна за ценой не постоит, были совсем другие представления о финансовой реальности. Ну а отсутствие действенной системы контроля позволяло не только весьма фривольно обращаться с механизмом ценообразования, но и использовать бюджетные средства, целевым порядком выделенные для разработки и производства ВВТ, мягко говоря, не по назначению. Например – на погашение коммерческих кредитов, на приобретение ценных бумаг, на валютные операции и даже на закупку драгметаллов в слитках (то есть явно не для производственных нужд). Были и такие случаи, когда армия и флот ждали заказы, а ассигнования на их производство мертвым грузом лежали на депозите. Впрочем, не для всех этот «груз» был таким уж мертвым, поскольку проценты с депозита капали регулярно.

Насколько депозит позволял предприятиям оборонки минимизировать потери от инфляции и только ли в этом дело, другой вопрос. Хозяйственная деятельность вообще сфера очень тонкая, противоречивая и по определению  полна загадок, в которых с ходу не разберешься. Например. Даже при том, что госзаказчик в лице военного ведомства обязан финансировать контракты в размере от 80 до 100% – замминистра обороны Татьяна Шевцова утверждает, что это требование соблюдается неукоснительно – оборотных средств предприятиям ОПК почему-то традиционно никогда не хватает. В чем здесь фокус?

Развернутый ответ на этот вопрос дала руководитель Счетной палаты Татьяна Голикова во время недавней встречи с президентом. По ее данным, ежегодный рост дебиторской задолженности перед бюджетом составляет 28,7%, и в текущем году ее объем достиг 3,8 трлн руб. 

Это означает, что государство, сполна отдав авансы, не получило в полном объеме заказанные продукцию и услуги ровно на такую же сумму. Ну а если учесть, что доля ГОЗ в текущем бюджете составляет одну пятую (3,3 трлн руб., или 4,2% ВВП), нетрудно составить представление об эффективности использования средств, предназначенных для укрепления оборонной мощи государства – на производство и закупку новой техники и вооружений. И тут возможны два варианта. Либо оборонка не всегда в состоянии освоить объемы средств, на которые позарилась, тогда это проблема выбора исполнителя ГОЗ. Либо деньги элементарно используются не по назначению, то есть работают «на дядю», тогда это проблема органов следствия и дознания.

Впрочем, уже высказывалось мнение, будто новый закон о ГОЗ – это карающий меч военного ведомства, занесенный над головами капитанов ОПК, которым приходится выживать всеми правдами и неправдами. Но как заверила обозревателя «НВО» Татьяна Шевцова, Минобороны крови оборонщиков особенно не жаждет и не собирается бить их рублем и законом до полного истребления. Задачи принципиально другие: довести финансовые потоки в структуре ГОЗ до кристальной прозрачности, снизить себестоимость продукции военного назначения до адекватной и добиться, чтобы заказанные военным ведомством танки, корабли, самолеты, ракеты и прочее имущество военного назначения поступало в войска в установленные сроки. В общем, штрафные санкции – не самоцель, ими обороноспособность не укрепить. Минобороны нужны не сакральные жертвы в борьбе за чистоту и прозрачность финансовых потоков, а конкретный продукт. Напомним, что к 2020 году отечественный парк ВВТ должен обновиться на 70%. Именно ради этой цели и был написан закон, а также создана межведомственная комиссия, основными участниками которой определили Минобороны, ФАС, Росфинмониторинг и Банк России.

К 2020 году отечественный парк вооружений и военной техники должен обновиться на 70%.   Фото Reuters

МЕХАНИЗМ ОБЪЕМНОГО ДЕЙСТВИЯ

Контроль за использованием средств, предназначенных для финансирования ГОЗ, существовал и прежде. Однако, как утверждает Татьяна Шевцова, он не был системным и скорее напоминал тривиальную бухгалтерскую проверку. Большого эффекта эта «ловля блох» не приносила. Ну, допустим, взяли за руку одного нарушителя финансовой дисциплины, а дальше что, если нецелевое использование государственных денег стало нормой жизни и приобрело чуть ли не системный характер? Условия этому способствовали. К тому же в общем котле не было возможности определить, где бюджетные средства, а где коммерческий кредит, взятый предприятием. Поэтому и было принято решение  отмаркировать каждый государственный рубль – чтобы, как говорил известный персонаж из «Кавказской пленницы», не путать своих баранов с государственными.

Для этих целей разработали набор специальных инструментов. Во-первых, был учрежден институт уполномоченных банков, в состав которого вошли Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк и ВТБ24. Основное требование к «фигурантам»: участие государства в объеме не менее 50%, уставный капитал – 100 млрд руб. и широкое представительство на территории России. Вот почему круг уполномоченных банков оказался чрезвычайно узок. Во-вторых, была создана система спецсчетов. Сейчас она работает, можно так сказать, в тестовом режиме, но уже с 1 сентября под каждый государственный контракт будет открываться специальный счет, с которого невозможно будет направлять деньги на операции, не предусмотренные контрактом. В-третьих, каждому контракту присваивается свой уникальный идентификационный номер. Именно этот номер и сыграет роль своеобразного красителя или маркера, который позволит проконтролировать финансовый поток по всей производственной цепочке.

Работать система будет таким образом. Министерство обороны заключает контракт с главным исполнителем, главный исполнитель открывает счет в уполномоченном банке и указывает уникальный номер контракта, который присвоит ему военное ведомство. Данные о «маршруте» контракта будут проходить через уполномоченный банк и аккумулироваться в Национальном центре управления обороной. В результате Министерство обороны как координатор системы получит возможность отслеживать финансовые потоки с точностью до рубля. Такими же возможностями будут располагать и контрольные органы.

Иначе говоря, Минобороны создало в своем роде универсальный продукт. Так, например, Счетная палата, используя доступ к базе военного ведомства, сможет практически в режиме online мониторить риски нецелевого использования бюджета. Минпромторгу система позволит оперативно оценивать проблемы в промышленности и видеть риски, в том числе и по части импортозамещения. Для ФАС – это возможность контролировать ценообразование. Для Росфинмониторинга –  следить за сомнительными операциями и информировать головного заказчика о возможных срывах исполнения ГОЗ, а также  подсказать, какая из фирм, претендующая на место в производственной цепочке, доверия не вызывает.

Примечательно, что система мониторинга ГОЗ, разработанная Минобороны, уже привлекла внимание. МВД, в частности, высказало пожелание подключиться к ней уже сейчас, однако принято решение для начала провести апробацию только на базе военного ведомства, поскольку на его долю приходится 90% гособоронзаказа. Остальные министерства и ведомства подключатся к системе с 1 января 2017 года, когда будут устранены все шероховатости, когда пройдет апробацию сам закон и сопутствующие нормативные акты.

ТОНКАЯ НАСТРОЙКА

Надо ли говорить, что идеи Минобороны по части контроля над исполнением ГОЗ пришлись по вкусу далеко не всем исполнителям бюджета. В результате военное ведомство согласилось, что втиснуть реальность в прокрустово ложе закона, пусть даже самого совершенного, невозможно в принципе. После чего было принято несколько знаковых решений, которые до известной степени развязывают руки исполнителям военных контрактов. Во-первых, чтобы совсем уж не зарегламентировать предприятия, законом определены финансовые операции, которые не обязательно проводить через спецсчета: зарплата с учетом налогов во все фонды и расходы на коммунальные платежи. Кроме того, предприятиям предоставлено право по каждому контракту списывать на текущие расходы до 3 млн руб. Это могут быть средства на командировку, на закупку канцтоваров и прочих мелочей, а также на расчеты с малым и средним бизнесом. Но если Росфинмониторинг заметит, что заказ уж слишком энергично дробится, и заподозрит, что делается это с целью вывести госсредства из-под контроля, то могут возникнуть очень неприятные вопросы к главному исполнителю контракта.

Вместе с тем исполнителям второго уровня, а также следующим в производственной цепочке по согласованию с головным исполнителем разрешено брать коммерческие кредиты. Сохранится ли эта норма в дальнейшем, жизнь покажет. Но в любом случае Минобороны точно не намерено выступать в роли примитивного меркантилиста: например, если ГОЗ будет выполнен полностью, качественно и в установленные сроки, а на спецсчете еще останутся средства, предприятие получит право распоряжаться ими по своему усмотрению как законной маржей. И уже не надо будет искусственно растягивать контракт, что случалось достаточно часто в прежние времена. А в результате военное ведомство получало заказанную продукцию с опозданием и, как говорится, уже не первой свежести.

В общем, правила игры меняются – они стали понятнее, контроль жестче, а после маркировки каждого рубля оборонного значения, как уже отмечалось, резко уменьшаются возможности вольного обращения с бюджетными средствами, что автоматически приводило к неоправданному удорожанию продукции военного назначения и, естественно, к перерасходу. Но так называемые тучные годы уже позади и лишних денег в казне нет. Тем не менее госпрограмму вооружений выполнять надо в полном объеме, поскольку времена для России грядут очень даже непростые…

Другой вопрос, как отнесется промышленность к новой редакции закона о ГОЗ, разработанного по инициативе и по заказу Минобороны, и как быстро «кадры» на местах найдут контрмеры против строгости его положений. Даже сомневаться не приходится, что такие попытки обязательно состоятся. Поэтому закон, конечно же, будет совершенствоваться: государственные деньги должны работать только на государство. Без вариантов.